ОРГАНИЗАЦИЯ ВНУТРЕННЕЙ работы дипломатических представительств

Первый шаг к установлению дипломатических отношений, а соответственно и открытие дипломатического представительства является взаимное признание государств. Признание государства возможно в двух формах: «де-факто», когда признается сам факт существования государства и его правительства, и «де-юре», то есть признание со всеми юридическими правами и привилегиями в международных отношениях.

После подтверждения на референдуме 1 декабря 1991 г. Акта провозглашения независимости Украины, принятого Верховной Радой Украины 24 августа 1991 г. начался активный процесс становления Украины как суверенного, самостоятельного и независимого государства, признание ее как субъекта международных отношений. Первыми Украины признали Канада и Польша - 2 декабря, Венгрия-С декабря, Латвия и Литва - 4 декабря, Аргентина, Болгария, Боливия, Россия, Хорватия - 5 декабря. Всего течение декабря 1991 г. независимость Украины признали 66 государств мира.

Вторым шагом является установление дипломатических отношений, которое происходит после соответствующих переговоров, в форме обмена письмами между главами государств или главами правительств, а иногда и министрами иностранных дел с определением ранга дипломатического представительства (посольство, миссия) или консульского учреждения.

Дальнейшим шагом является взаимное назначение дипломатических представителей (послов, посланников).

В дипломатической практике обязательно запрос о согласии (агреман) на назначение посла (посланника). С этой целью правительства принимающего государства сообщаются краткие сведения о кандидате, включая фамилию и имя, год рождения, образовательный уровень, семейное положение, основные сведения о служебной деятельности, которые передаются в виде памятки без какого-либо официального сопроводительного письма и без регистрации. Как правило, принимающая сторона в течение 2-3 недель после получения памятки должен дать положительный ответ, причем, чем выше уровень дружественных отношений между государствами, тем быстрее решается этот вопрос.

Бывают, хотя и очень редко, случаи, когда принимающая сторона не желает видеть ту или иную конкретную личность в качестве посла (посланника). В таком случае в течение длительного времени никакого ответа не дается, что направляющая сторона понимать как отказ. В ответ на такой недружественный шаг направляющая сторона, как правило, тоже в течение определенного времени оставляет вакантной должность посла, чтобы тем самым выразить свое недовольство отклонением кандидатуры, которая была заакцептована правительством направляющей стороны.

Агреман запрашивается только на персону посла (посланника), но некоторые государства практикуют запрос и на назначение атташе по вопросам обороны. На других сотрудников посольства не принято делать запросы и получать согласие, хотя это не гарантирует от возможного отказа в выдаче визы любому из них, и является фактическим отклонением представленной кандидатуры.

Поскольку в истории дипломатии известны примеры назначения дипломатических представителей без согласования со страной пребывания, что вызвало напряжение в отношениях между государствами, то во избежание этого в ст. 14 Венской конвенции записано, что «представляемое государство должно убедиться в том, что государство пребывания дало агреман на то лицо, которое оно планирует аккредитовать как главу представительства в этом государстве». После получения агремана издается указ главы государства о назначении посла с публикацией в официальной газете. Об этом же сообщает и пресса принимающей стороны. После этого посол получает скреплены подписью главы государства верительные грамоты и отбывает в страну назначения.

Встречает новоприбывшего посла, как правило, начальник протокольного управления или его заместитель и другие официальные лица. Если осуществляется приезд в страну, с которой только недавно установлены отношения, посол по прибытии может сделать короткое заявление для СМИ об основных задачах, которые поставлены перед ним правительством его государства относительно развития отношений с государством пребывания.

Сразу после прибытия в страну посол наносит визит начальнику (шефу) государственного (дипломатического) протокола, который знакомит его с порядком аккредитации в стране пребывания. После этого посол вручает копии верительных грамот министру иностранных дел или его заместителю. В первые дни пребывания в стране может быть нанесен визит дуайена (старейшины) дипломатического корпуса с целью представления. До вручения верительных грамот официальные контакты с послом не практикуются, потому что только после вручения верительных грамот посол юридическое вступает в свои права.

Вручив верительные грамоты главе государства пребывания, посол рассылает личную ноту руководителям всех посольств и миссий, аккредитованных в стране пребывания, сообщая о вручении верительных грамот и он был бы рад поддерживать официальные контакты с ними. Вслед за этим начинается процесс нанесения визитов официальным лицам государства - главам парламента и правительства, министру иностранных дел, его заместителям и руководителям соответствующих подразделений, другим министрам и официальным лицам государства.

Эти визиты, как правило, визитами вежливости и не всегда носят протокольный характер (в зависимости от общего уровня и характера отношений со страной пребывания или со страной, которую представляет глава дипломатического учреждения), но дают возможность передать первоочередное информацию о своей стране и получить определенные сведения от собеседника. Обычно, во время бесед стороны не касаются сложных, а тем более неоднозначных (болезненных) вопросов взаимных отношений, а в условиях доброжелательности завязывают лишь предварительные контакты. Эти первые беседы, как правило, дают лишь предварительное представление о людях, с которыми придется работать в будущем, а также определяют ближайший круг вопросов, с которыми посольству придется иметь дело.

Подобные предварительные контакты происходят и среди других сотрудников посольства с коллегами соответствующего уровня МИД страны пребывания и дипломатического корпуса. Советники встречаются с советниками, секретари с секретарями, военные атташе с военными представителями. После него происходят реквизиты послов и дипломатов из других посольств. Посол может провести коктейль по случаю начала своей деятельности в стране.

Опыт показывает, что двух-трех месяцев достаточно, чтобы разобраться с реальной ситуацией в стране пребывания и в дальнейшем плодотворно работать с целью углубленного изучения разносторонних вопросов внутриполитической и внешнеполитической жизни страны. (1)

Содержание этих первых визитов рассматривается на совещаниях аппарата, происходит обмен мнениями о проведенных встреч и бесед, обсуждаются интересные их моменты, имеющие значение для работы посольства, а также международных отношений.

Как же выглядит структура дипломатического представительства (посольства или миссии)? Структура посольства зависит в первую очередь от масштабов будущей деятельности представительства, в том числе и от количества сотрудников. Классическая структура великого посольства состоит из следующих подразделений:

-Группа по вопросам внутренней политики;

-Группа по вопросам внешней политики;

- Группа по вопросам экономики;

- Группа по вопросам культуры и гуманитарных проблем;

-Группа прессы;

-Секретариат посла (ведает также протокольными делами);

-Группа с административно-хозяйственным вопросам отдельным подразделением посольства есть консульский отдел, который занимается консульскими проблемами (в пределах всей страны - если в стране не аккредитованы генеральные консульства, или в пределах консульского округа).

Группа по вопросам внутренней политики занимается анализом внутриполитической ситуации в стране пребывания, контактирует с представителями канцелярии главы государства, парламента, правительства, политических партий, общественных и религиозных организаций. Прогнозирует и информирует центр о возможном влиянии тех или иных внутриполитических событий страны пребывания (выборов, референдумов, политических, парламентских, правительственных кризисов и т.п.) на состояние отношений с представляемым страной.

Группа по вопросам внешней политики осуществляет постоянный мониторинг многосторонних и двусторонних отношений страны пребывания с организациями системы ООН, другими международными организациями, ее двусторонние отношения, в частности по странам и-соседям и своего государства. Например, украинских дипломатов в стране пребывания больше интересует состояние отношений Канады, Великобритании или КНР с Россией, Беларусью, Молдовой, Румынией, Венгрией, Словакией, Польшей, Турцией, чем, скажем, со странами Африки или Латинской Америки.

В сегодняшнее время экономической глобализации особое внимание приобретают вопросы именно экономических отношений между государствами, проблемы торгового и научно-технического сотрудничества, а потому чрезвычайно важные задачи стоят перед группой по вопросам экономики. Это - систематический углубленный мониторинг состояния экономических отношений страны пребывания со своей страной, забота о защите национальных экономических интересов на рынках страны пребывания. Сотрудники этой группы анализируют статистические данные экономического и финансово-банковского характера с целью информирования руководства своей страны о возможных положительных или отрицательные моменты в сфере взаимных экономических отношений. Стоит еще раз подчеркнуть, что в условиях экономизации дипломатической службы трудно переоценить значение этого подразделения посольства.
Работой этих важнейших подразделений посольства руководят, как правило, советники-посланники из политических и экономических проблем.

В больших посольствах может создаваться отдельная группа по вопросам культуры и гуманитарных проблем, которая занимается вопросами культурного и научного сотрудничества, сотрудничества в области здравоохранения, туризма и др..

Группа (сектор) прессы осуществляет систематический ежедневный мониторинг материалов прессы, передач радио и телевидения, в первую очередь об отношениях со своей страной. Сотрудники этой группы готовят и направляют в центр ежедневные обзоры прессы страны пребывания, свои пресс-релизы, устраивают пресс-конференции, брифинги, обеспечивают другие формы контактов со СМИ.

Секретариат посла выполняет функции контактного подразделения между послом и руководителями групп, обеспечивает подготовку совещаний. Чрезвычайно важным в деятельности секретариата является выполнение протокольных функций как относительно пребывания в стране, так и во время подготовки официальных и рабочих визитов главы государства, руководства парламента, главы правительства, министра иностранных дел.

Группа по административно-хозяйственным вопросам обеспечивает жизнедеятельность представительства, заботится об условиях проживания сотрудников, занимается проблемами транспорта, текущих ремонтов, организации дипломатических приемов и т. п.

Конечно, говоря о группах различного функционального назначения, имеются в виду крупные посольства, например в Москве, Вашингтоне, Брюсселе. В подавляющем большинстве посольств подобных групп не существует, поскольку там работает небольшое количество дипломатов. Но, несмотря на это, практически по каждому из направлений деятельности посольства работают 1-2 дипломаты, которые должны обеспечивать определенное направление работы.

Кроме вышеназванных подразделений в составе посольств Украины являются торгово-экономические миссии, которые занимаются практическими вопросами соответствующих контактов, инициируют и принимают участие в подготовке различного рода мероприятий экономического характера (форумы, ярмарки, конференции), осуществляют мониторинг изданий по вопросам экономики, их публикаций, статистических материалов. Миссии направляют материалы, как правило, в адрес экономических ведомств своей страны, а копии (хотя и не всегда) в МИД. Целесообразность существования этого подразделения - вопрос дискуссионный и многие специалисты склоняются к мнению, что в составе посольства должен существовать только один экономический подразделение - бюро (или аппарат) экономического советника, который бы занимался глобальными, стратегическими вопросами дву-или многосторонних экономических отношений, а конкретные дела торгового характера необходимо передать торгово-коммерческим центрам на принципах хозрасчета, которые будут находиться за пределами посольства.

В дипломатических представительствах работает также аппарат военного атташе (или атташе по вопросам обороны). Эта структура действует в абсолютном большинстве посольств и обеспечивает контакты по линии министерств обороны, войско во-технического сотрудничества и протокольно-представительского характера.

В современном неспокойном мире, в условиях активизации международного терроризма (захват посольств, диверсионные акты против них, похищение дипломатов с целью использования их в качестве заложников, убийства дипломатических сотрудников) очень актуальным становится вопрос безопасности и охраны дипломатических представительств. За последние 5-7 лет представляемого государства усилили внимание к режиму безопасности своих представительств, создание системы внутренней охраны посольств. Практически во всех дипломатических представительствах Украины эти функции осуществляют офицеры безопасности вместе с комендантами охраны, как правило военнослужащими Пограничных войск Украины. Кроме этого, в ряде посольств Украины за рубежом обеспечена внешняя охрана силами соответствующих ведомств страны пребывания, но, увы, это практикуется далеко не всегда, хотя Украина обеспечивает практически все посольства и резиденции послов постоянной внешней охраной.

Всю работу дипломатического представительства обеспечивает персонал, который подразделяется на две категории - дипломаты и административно-технические работники. Возглавляет дипломатическое представительство посол или постоянный представитель Украины при международной организации в ранге посла. Организационные работы в посольстве, как правило, обеспечивает советник-посланник (в больших посольствах) или советник, который является вторым лицом после посла. В составе посольств Украины советники-посланники есть в Австрии, Бельгии, Беларуси, Великобритании, Израиле, Канаде, Китае, Российской Федерации, США, Франции, ФРГ.

Отдельные группы в посольствах возглавляют советники или первые секретари. В отдельных посольствах Украины могут быть советники или первые секретари, занимающихся контактами со службами министерства внутренних дел или таможенной или пограничной служб страны пребывания. В больших посольствах бывают советники по вопросам культуры и гуманитарных проблем, науки и научно-технических проблем, сельского хозяйства. Далее следуют вторые, третьи секретари, атташе, референты, которые занимаются конкретными вопросами в группах.

Группу по административно-хозяйственным вопросам можно условно разделить на отдельные составляющие, которые входят канцелярия, бухгалтерия, хозяйственный и транспортное подразделения. В подавляющем большинстве посольств Украины вышеназванные функции выполняют, как правило, один-два человека. Следует подчеркнуть, что и на этих сотрудников возлагается довольно широкий круг обязанностей по обеспечению работы канцелярии (прием и отправка дипломатической почты, контроль за своевременным исполнением документов, ведение архива и подготовка материалов к сдаче в центральный архив, обслуживание оргтехники) бухгалтерии (финансовые расчеты по ведению хозяйства посольства, контроль за соблюдением бюджетной дисциплины, за экономным и рациональным использованием средств) хозяйственного подразделения (подготовка договоров аренды, ремонта, осуществления хозяйственных закупок) транспортного - (обеспечение перевозки сотрудников и грузов посольства).

Как правило, в каждом посольстве принимается распоряжение, по которому детально расписываются функциональные обязанности каждого сотрудника, от посла и к завхозу и механика-водителя.

Кроме этого посол разрабатывает и утверждает ряд инструкций, регламентирующих жизнедеятельность дипломатического представительства. Это прежде инструкция по внутреннему распорядку работы посольства, в котором обозначены основные обязанности сотрудников и администрации дипломатического представительства, использования рабочего времени, порядок поощрений и взысканий, некоторые моменты общего порядка назначения и увольнения сотрудников посольства.

Также отдельные аспекты деятельности посольства могут регламентироваться инструкциями о порядке приема иностранных делегаций, групп и отдельных представителей и проведения работы с ними о действиях сотрудников посольств в случае возникновения нештатных или чрезвычайных ситуаций; об условиях и порядке использования служебного автотранспорта посольства; дежурство по посольству и т . д.

Вся работа дипломатического представительства за рубежом ведется на основе планов работы, которые делятся на перспективные (годовые), квартальные или месячные, недельные и ежедневные планы-графики текущей работы.

Годовой план работы включает дополнительные оперативные планы на короткие периоды времени, которые детализируют отдельные положения общего плана. В то же время годовой план работы может состоять с разбивкой по кварталам и таким образом быть оперативным рабочим планом с небольшим корректировкам в процессе работы. Ряд специалистов считает, что оптимальным планом является квартальный план, поскольку он дает возможность более четко планировать работу с учетом изменений реальных обстоятельств. Итак, единственной установки по планированию нет, и послы, исходя из реальной обстановки, сами определяют, каким образом оптимально составлять план работы каждого диппредставительства. Преимущественно планы работы посольств состоят из четырех основных разделов.

В первом разделе рассматриваются Стратегические задачи работы посольства на определенный перспективный период деятельности (как во внутриполитическом, так и во внешнеполитическом плане). При этом внимание сотрудников посольства направляется на главные политические, экономические и гуманитарные проблемы, которыми будут заниматься дипломаты посольства в ближайшей перспективе. К числу таких вопросов во внешнеполитической деятельности Украины сегодня можно отнести:

- Проблемы дискуссии о месте, роли и влияния ООН и ОБА в современной системе международной безопасности;

-Проблемы европейской и евроатлантической интеграции;

-Проблемы регионального сотрудничества (Центрально-Европейская инициатива, Черноморское экономическое сообщество, Балто-Черноморское сотрудничество и т. п.)

- Проблемы отношений с соседними государствами, особенно с РФ, кризисные политические и социально-экономические явления, которые имеют влияние на все страны СНГ.
В этом же разделе планируется работа по тем проблемным вопросам, которые являются важнейшими для конкретного момента, например, юбилей государства, в частности и 0 лет провозглашения независимости Украины, другие важные исторические даты общегосударственного значения, персоналы, предусматриваются меры, касающиеся важных проблем международного жизни: подготовка к сессиям ООН, ПАСЕ, конгрессов и конференций, съездов и парад, саммитов и других событий или кампаний международного плана.

В первом разделе планируются задачи, которые могут возникнуть перед посольством в связи с какими-то изменениями которые могут происходить во внутренней и внешней политике страны пребывания, например президентские или парламентские выборы, изменение государственного статуса страны в связи с вступлением в союз, конфедерацию и т. п.

Мероприятия первого раздела должны координироваться (взаимодополнять) с планом работы соответствующего территориального управления. В этом разделе могут также учитываться внешнеполитические планы других министерств и ведомств, например Министерства экономики, Министерства культуры и искусств и другие.

Второй раздел плана, как правило, посвящается внешнеполитическим акциям посольства, согласно ориентации Центра и направляются на обеспечение конкретных внешнеполитических задач. Здесь речь идет, в частности, об обеспечении подготовки конкретных важных международных мероприятий: саммиты СНГ, ЦЕ1, ЧЭС и т. п. Прежде всего речь идет о встречи и беседы по этой проблематике с политическими и государственными деятелями, журналистами и учеными, публичные выступления в разных аудиториях и в прессе, другие мероприятия, направленные на разъяснение позиции Украины по той или иной проблеме. После завершения этих саммитов, конференций и конгрессов разрабатываются, как правило, меры по реализации их решений или договоренностей.

В этом же разделе планируются мероприятия по поддержке деловых контактов с государственными и общественно-политическими деятелями страны пребывания, дипломатами и определяются конкретные задачи, например, по подготовке к саммитам, конференций или конгрессов; по подготовке к официальным визитам, к юбилеям и других важных политических мероприятий в стране пребывания. Здесь же планируется подготовка предложений по реакции правительственных, культурных, религиозных и иных организаций Украины на те или иные события в стране пребывания.

Во второй раздел плана включаются вопросы экономических, научно-технических, военных и гуманитарных связей. Но следует подчеркнуть, что с ростом значения экономического, научно-технического и военно-технического сотрудничества планирования по этой линии может осуществляться более детально, как дополнение к общему плану работы.

Третий раздел плана - это планирование работы по изучению влияния на состояние двусторонних отношений. В этом разделе планируется подготовка документально-справочных и справочно-информационных материалов, формирование досье по отдельным направлениям как внутренней, так и внешней политики страны пребывания, подготовка тематических обзоров прессы, различных справок и т. п. В этом же разделе планируются основные поездки по стране пребывания в качестве посла, так и старших дипломатов.

Следует подчеркнуть, что при планировании справочно-информационной работы (особенно в квартальных или месячных планах) следует учитывать оперативную ценность материалов, то есть они всегда должны готовиться вовремя, так сказать «по горячим следам». Кроме того, они должны быть максимально четкими, конкретными, учитывать, что было сделано в предыдущее время.

В этом разделе планируются основные связи и контакты в стране пребывания, в том числе и с представителями дипломатического корпуса (участие в работе различных клубов, неформальных объединений) и т. п.

Известный советский дипломат И. М. Майский в своих воспоминаниях по этому поводу писал: «Настоящий дипломат должен иметь широкую сеть связей в самых различных кругах страны пребывания: среди чиновников МИД и других центральных учреждений, политиков и журналистов, бизнесменов и общественных деятелей, профсоюзных деятелей и служителей церкви, деятелей науки, культуры, искусства, профессиональных спортсменов, не бояться «инакомыслящих» и формы этих контактов могут быть самыми разнообразными: встречи в делах и без дел, дружеская внимание, приглашение в театр или на обед, поздравления с праздником или днем рождения, передача интересной книги и т. п. »(2)

Заключительный - четвертый раздел плана, как правило, посвящается организации внутренней работы в коллективе, финансово-хозяйственного обеспечения жизнедеятельности дипломатического представительства. Здесь речь идет об изучении страны пребывания дипломатами, организацию обучения молодых специалистов, проведение оперативных тематических (референтские) и текущих совещаний, в том числе с привлечением представителей других украинских организаций, аккредитованных в стране пребывания, о совершенствовании стиля и методов работы дипломатического представительства.

Во многих посольствах практикуется составление ежедневных планов-графиков работы, где фиксируются важнейшие события, в которых принимают участие дипломаты, основные встречи и беседы, участие в культурных мероприятиях.

Свою специфику имеет ведения работы постоянных представительств при международных организациях. На сегодня Украина является членом почти 100 международных организаций и имеет свои постоянные представительства при Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке, при отделении ООН и других международных организаций в Женеве, при ЮНЕСКО в Париже, при международных организациях в Вене, постоянные представительства при ЕС , Совете Европы, Миссии при НАТО. Работа постоянного представительства при любой международной организации - это в первую очередь политическая работа в этих важнейших международных институтов. И перед ними стоит важная задача: используя все возможности дипломатического воздействия, обеспечивать продвижение инициатив Украины в этих международных организациях, создание положительного имиджа нашей страны, достижения максимальной пользы (как политической, так и экономической) для своего государства.